在坚定不移推进上述改革的同时，我们也应看到，现行土地制度和住房制度，都是1998年以后逐渐形成的，这恐怕不是偶然的巧合。考察当时的历史条件和背景，经过上世纪80年代和90年代向企业放权、向地方放权，90年代初、中期，国家面临的突出问题是政府财政非常困难，财政收入占GDP的比重大大下降，最低的时候只有10%左右。特别是中央财政，尤为困难，很多关系全局的大事都办不了。为了解决这个突出矛盾，当时的国企改革、医疗改革、教育改革包括住房制度改革等等，在很大程度上是考虑如何甩财政包袱。包括修改土地管理法，也更多考虑增加地方政府的收入。现在，社会上对这些改革非议较多，但如果还原当时的历史背景，应该也不难理解为什么会出台那些措施了。问题是当时确实有点“近视”，只考虑解决眼前困难，没有估计到它会引起那么多制度性矛盾，以至于我们今天必须要正视问题，深化改革。历史发展的逻辑就是这样，旧的问题解决了，新的矛盾又会产生，因此改革永无止境，没有什么一劳永逸的事情。
改革开放以后，建立与发展社会主义市场经济，情况有很大变化。私营企业和改制后的国有企业自主用人，政府没有强行安置失地农民就业的权力了，经营不善的企业实行破产、兼并、下岗，安排了也没有意义。就是说，计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。当时能想得出来的办法，就是增加货币补偿。怎么增加？最后定下来的原则是按农地的原用途补偿。如果农民被征了一部分土地以后还能继续务农，按原用途补偿是可以的。问题是完全失地的农民，实际是在城市的环境里生活，“动就要钱”（农民语），拿到的补偿不要说融入城市，连生存都成问题。因此，农民的不满、反抗就日渐多起来了。
但是，1998年以后全面推行的房改，却偏离了最初的改革思路。只售不租使住房租赁市场至少沉寂了十几年，误导了人们的住房消费观念。住房供应方面，政府长时期缺位；私人建房始终没有得到法律和制度的规范；曾经生机勃勃、欣欣向荣，受到政府大力支持的住宅合作经济，突然间偃旗息鼓，了无声息。结果，开发商成了住宅市场的唯一供应渠道，没有任何竞争对手，使其居于市场的制高点，掌握了最终定价权。由此，才会产生五花八门、无奇不有的各种市场乱象和人间百态。各种势力、各类人等，纷纷聚集在开发商周围，分享房价大餐。普通购房者则成了砧板上的鱼，任人宰割。
1998年是另一个重要的时间节点。那一年政府机构改革，国土资源部成立，在全国全面确立了城市土地有偿使用制度，并在各种因素作用下全面形成土地财政。也在那个时候，全国各地落实城镇化发展战略，如火如荼地开展城市建设，征地的范围、面积远远大于园区建设，失地农民的数量更多了。按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈，已经成为带有全局性的焦点、热点问题。
到底是我们的农民变了，还是我们的制度、政策出了问题？我看，农民中确有极少数害群之马，但对于普遍存在的社会现象，主要还是要从制度、政策上寻找原因。
按照这些思路，当时的建设部开展了积极探索。例如，在烟台、唐山、蚌埠等城市开展提租促售、租售并举的改革试点，取得成功经验。例如，在全国探索建立和发展住宅合作经济。到90年代初，全国有5千多个住宅合作社，成立了全国性的协会组织，制定颁发了规范的住宅合作社章程；建设部还出台了城镇合作住宅管理办法，召开了2次全国性的工作会议。一时间，住宅合作经济呈现出广阔的发展前景。
二
再比如，集体土地可以开发公租房，投资主体是谁？ 公租房是一个长期回报的盈利模式，我不太主张政府承揽的太多，政府搞廉租房已经很吃力了。如果是集体投资，集体能够有这样的资金积累当然好，但是未必能一下子拿出这么多钱来，恐怕需要融资。开发商愿不愿意干呢？我认为，一些有社会责任感的、资金实力比较雄厚的企业也许会干。但在现有的利益格局下，指望房地产开发企业不现实。从防止垄断的角度，也不宜让开发商介入太深。所以，投资应当多元化、社会化，但建设和经营主体尽量是农村集体比较好，因为土地是他们的。至少，农民的产权、利益必须得到切实保护。
一
8月28日，国土资源部、住房城乡建设部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案的通知》（国土资发〔2017〕100号，下称《通知》）。《通知》对于土地制度改革和住房制度改革，都迈出了关键性的一步，就是农村集体土地可以进入房地产市场了，这一步迈出后，后续改革也会沿着这个路子继续往前走。
改革住房制度的一个重要方向，就是总书记说的“房子是用来住的，不是用来炒的”。我理解这句话的意思是，对于多数城市居民来说，买房子是为了满足居住需求，他们的住房属于耐用消费品，不能让它轻易地变异为投资品，特别是不能成为投机、炒作的对象。实现这一点的关键，是打破开发商对住房供应的垄断。一方面，要建立允许居住但不允许随意上市交易的住房供应新渠道。另一方面，要发展规范透明，切实保障居住权的住房租赁市场，当然，房主的合法权益也要保障。
农业家庭联产承包责任制改革，解放了农村剩余劳动力并积累了一定的资金，于是农村、农民在自己的土地上发展非农产业，就成了不可阻挡的趋势，党和政府对此也给予了大力支持。因此，乡镇企业顺理成章地“异军突起”。乡镇企业的大发展，又对中国的城市化发挥了重要的促进作用。1978年，全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇，主要是乡镇企业发展带动起来的，也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区，特别是“珠三角”和“长三角”等地区，乡镇企业的崛起，还培育了一批新兴的大、中城市。例如东莞，改革开放前是个5平方公里的小县城，随着乡镇企业的发展，产业不断集聚，现在已是600多平方公里、840万人口的特大城市了。其建成区范围有70%的土地，至今仍然属于集体所有，可以说是一个在集体土地上生长起来的特大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等城市，大体都是这样发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市，也不无类似的情况。
比如对政府在市场经济当中的地位与作用，政府和市场的关系进一步明确，一个重要的问题必须解决，就是十八届三中全会上习近平总书记专门阐述的，要把所有者和管理者分开。这条改革如果推出以后，就会发生很大的变化。作为集体土地进入市场，可能就不仅仅是租赁住房的问题了，包括一些普通商品房，也应该进一步放开。但现在看来，对这个问题认识并不统一。一些政府机关的改革设计是在部门内部，成立代表国有自然资源资产所有权的内设机构，其实就是不愿意把现有的对自然资源资产的经营职能调整出去，不愿意破除利益的藩篱，不想壮士断腕。包括有的专家学者也是以其昏昏使人昭昭，如十九大报告对自然资源管理体制改革的阐述“设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。”有人对这段话理解是“新机构的特点是职能会比较综合，现有相关部门的职能进行整合后，最重要的是自然资源资产所有权、监管这两个方面的职能能够同时行使。”（国务院发展研究中心李佐军）我认为，这样解释是典型的望文生义、信口开河，根本违背了要把所有者与管理者分开的精神，会引起社会和政府机关干部的思想混乱，不利于机构改革的顺利推进，因此有必要加以澄清。
回顾历史，我们不难发现，集体建设用地进入市场，曾经对农村发展，对国家的工业化、城市化，做出过十分重要的贡献，本质上是让农民分享了土地增值带来的红利。我曾经提出，集体建设用地进入市场，是亿万中国农民的伟大创造。主要依据，就是这些曾经发生甚至还在发生的历史事实。那么，政府在这个过程中的作用是什么呢？政府的作用就是在尊重人民群众首创精神前提下，对社会和市场的活动加以规范、引导和管理。
我理解，租售并举，是要让住房买卖市场和租赁市场共同发展，消费者可以根据市场的租售比价和自己的购买能力，自主选择住房消费方式。政府建房，主要解决最低收入人群的住房保障；住宅合作社作为非盈利经济组织，是普通工薪阶层合作互助解决居住需求的重要渠道；私人建房，主要是小城镇居民用于自住；开发商建房，对应的是高收入人群或富人阶层的居住需求和投资、投机需求。这些改革思路，在国务院80年代末和90年代初出台的住房制度改革方案中，都有所体现。
